Kan­to­ne an kur­zer Lei­ne

Den Umweltorganisationen, Teilen der Linksparteien und einzelnen Planern ist der Geduldsfaden gerissen. Um weiteren Landschaftsfrass und Bodenverschleiss zu verhindern, unterstützen sie die «Zersiedelungsinitiative», die am 10. Februar vor das Stimmvolk kommt. Das Begehren, das die Jungen Grünen vor 3 ½ Jahren eingereicht haben, formuliert einen kategorischen Imperativ. Bei Annahme ist Schluss mit neuen Bauzonen. Der aktuelle Stand der Baugebiete in der Schweiz würde faktisch eingefroren. Die Gemeinden dürften sich nur noch ausdehnen, wenn sie eine identisch grosse Fläche andernorts vor der Überbauung schützen könnten.

Der Wunsch nach einem resoluten Planungsregime darf an sich nicht überraschen. Vordringliches Handeln erscheint angesichts der bisherigen Raumentwicklung angebracht. Auch die neuesten Statistiken des Bundes belegen: Jeden Tag wird in der Schweiz natürlicher Boden im Umfang von zehn Fussballfeldern überbaut; jedes Jahr wächst der besiedelte und versiegelte Raum um eine Fläche, so gross wie der Murtensee.

Der Verlust von Flächen, die für Landwirtschaft oder Natur teilweise unersetzbar sind, ist jedoch schon eine lange und leidige Entwicklungsgeschichte. In den Infografiken zur Siedlungsentwicklung der Schweiz, die von espazium.ch aus der nationalen Arealstatistik aufbereitet worden sind, bildet sich ein ununterbrochern Wachstumsboom ab, der bereits vor Beginn der Postmoderne seine ersten Spuren in der offenen Landschaft hinterlassen hat.

Aber vor allem seit den späten 1970er-Jahren ist das besiedelte Gebiet der Schweiz, als Summe aller Einzelgebäude, Strassen, Infrastrukturanlagen oder Parks, um über 25 % grösser geworden. Die Bevölkerungszahl ist in derselben Periode etwas geringer angestiegen, um etwa 20 %.

Ein Siebtel der Bauflächen ist noch nicht überbaut

Und was das genaue Auszählen der Bauflächen ebenfalls aufdeckt: Das Wachstum bei Bewohnerschaft und Siedlungsfläche hält höchstwahrscheinlich weiter an. Denn die meisten der rund 2000 Schweizer Gemeinden besitzen namhafte Baulandreserven. Ein Siebtel aller rechtmässig eingezonten Flächen ist landesweit noch nicht überbaut. Kommt die «Zersiedelungsinitiative» mit der Aufforderung zum Einzonungsstopp da nicht zur rechten Zeit?

Auch hier lohnt sich ein Blick in die amtliche Bauzonenstatistik: Seit Ende der 1970er-Jahre wird zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet unterschieden; seither schätzen die Gemeinden und Kantone jeweils 15 bis 20 Jahre im Voraus ab, um wie viel sie in die Landschaft hinaus wachsen sollen. Die bisherigen Nachkontrollen stossen immer wieder aufs Gleiche: Die Prognosen wurden zwar übertroffen, trotzdem sind die Bauzonen fast überall überdimensioniert. Basel-Stadt hat aktuell 7 % zu viel; im Thurgau und in der Waadt sind die Reserveanteile beinahe fünfmal so gross. Im Überblick über alle Kantone ergibt sich ein einfach erklärbares Bild: Periphere Gebiete haben mehr, urbanisierte Gegenden weniger.

Das Angebot stimmt nicht überall mit der Nachfrage überein

Wäre die Raumordnung eine mathematische Gleichung, ginge sie für die Schweiz in den kommenden Jahrzehnte auf. Ein gesamthaft etwa 300 km² weites Terrain ist derzeit rechtmässig eingezont, aber nicht überbaut. Theoretisch reicht das aus, um darauf fast 1,5 Millionen zusätzliche Einwohner anzusiedeln. Aber ein wichtiger Grund für vielerorts überdimensionierte Reserven ist: Ein grosser Teil dieses Flächenangebots befindet sich nicht dort, wo die Leute in den letzten Jahrzehnten zum Wohnen und Arbeiten hingezogen sind. Über die grössten Bauzonenreserven verfügen nicht wachsende Agglomerationen, sondern die verlassene Peripherie, auf dem Land und in den Bergen.

Deswegen lehnen die Planerorganisationen SIA, FSU, BSLA und BSA, aber auch Espace Suisse, der Schweizerische Verband für Raumplanung und Umweltfragen, die «Zersiedelungsinitiative» ab. Denn dürfen nur mehr die aktuell verfügbaren Bauzonen bebaut werden, würde das Gegenteil vom Wunsch der Initianten passieren. Man müsste dort bauen, wo das rechtmässig ausgeschiedene Kontingent zur Verfügung steht: auf zerstreut und willkürlich verteilten Flächenreserven.

Zwar hat auch dieser Vorwurf an die Raumplanung Hand und Fuss: Der staatliche Vollzug ist schwerfällig und föderalistisch organisiert. Ganze Planungsgenerationen haben sich kaum gegen den schleichenden Fortgang der Flächenverluste, wie sie die Arealstatistik für fast jeden räumlichen Massstab erfasst, gewehrt. Erst vor Kurzem ist der Schutz des Kulturlands ein politischer Dauerbrenner geworden.

Auf Bundesebene und in mehreren Kantonen hat sich das Stimmvolk im eben ausgehenden Jahrzehnt gleich mehrfach für einen haushälterischen Umgang mit dem Boden ausgesprochen. Vor fünf Jahren fand auch die Revision des nationalen Raumplanungsgesetzes deutliche Zustimmung. Darum haben inzwischen alle Kantone ihre Siedlungsrichtpläne umgeschrieben.

Ihr primäres Ziel ist nun, bestehende Siedlungszentren zu verdichten. Dabei muss die bisherige kommunale Wachstumslogik einem übergeordneten räumlichen Ordnungs- und Konzentrationsprinzip weichen. Viele ländliche Planungsregionen haben dazu den Auftrag gefasst, ihre Baulandreserven zu redimensionieren. Denn neue Siedlungsflächen sollen sich auf Standorte konzentrieren, die bereits an eine bestehende Erschliessungsinfrastruktur anschliessen respektive keine schwerwiegende Eingriffe in die Ökosystemleistungen des Bodens verursachen. Das eben beendete Nationale Forschungsprogramm NFP 68 «Nachhaltige Nutzung der Ressource Boden» schlägt dazu ein neuartiges Bewertungsverfahren vor.

Für die meisten Kantone wird in den kommenden 20 Jahren ein weiteres Bevölkerungswachstum prophezeit. Doch ihre Richtpläne stellen dafür, wenn überhaupt, nur noch ein reduziertes Flächenwachstum bereit. Grundsätzlich strebt man eine moderate Siedlungsentwicklung an, die wie beim Energiekonsum vom Wirtschaftswachstum zu entkoppeln ist.

Mehr als die Hälfte der Kantone hat sich inzwischen verbindliche Grenzen gesetzt, deren Deutlichkeit aufhorchen lösst: Um den Faktor 10 wird die bisherige Zuwachsrate gebremst. Den grössten Schritt wagt Zürich, bisher schon flächeneffizienter als die meisten anderen Kantone: Den Gemeinden sind Neueinzonungen nur noch im Ausnahmefall erlaubt.

Korrekturen an den Wachstumszielen

Damit die jetzigen Versprechungen aber auch eingelöst werden, hat der Bund die Leine zu den unteren Vollzugsebenen verkürzt und die Aufsicht über die Flächenvergabe verschärft. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) prüft jeden Richtplan und korrigiert die kantonalen Vorstellungen von Wachstum bisweilen nach unten respektive verlangt von den Behörden jährlichen Bericht darüber, wie flächenschonend die bauliche Verdichtung vonstatten gehen wird.

Was die Arbeit in den Planungsstuben betrifft, ist eine deutliche Verbesserung der Flächeneffizienz in Sicht. Der Trend zur inneren Verdichtung zeichnet sich aber auch in der neuesten Raumstatistik ab: Schweizweit ist der Flächenbedarf für Wohnen und Arbeiten, verteilt auf die Zahl der Einwohner und Arbeitnehmer, schon deutlich am Sinken.

Einzelne Kantone wie Thurgau, Neuenburg oder Schaffhausen haben zwar grossen Nachholbedarf, weil ihre Siedlungsfläche zuletzt stärker gewachsen ist als die Bevölkerung. Andere wie Schwyz, Wallis oder Basel-Landschaft haben bereits mit einer Entschlackungskur begonnen und die kommunalen Bauzonenflächen reduziert.

Was die Raumplanung in der Schweiz, kurz vor der Abstimmung über die «Zersiedelungsinitiative», generell umtreibt, beschreibt der Berner Regierungsrat im aktuellen Raumentwicklungsbericht: «Der Paradigmenwechsel ist angekommen, die Auseinandersetzung mit der Siedlungsentwicklung nach innen wird aber noch als Pflichtübung verstanden.» Die offiziellen Planungsverbände befürchten, dass die «Zersiedelungsinitiative», selbst bei einer Annahme, die erwartete Kür vorzeitig blockieren wird.