«Les gens voi­ent ce qu'il ad­vi­ent de leur mes­sa­ge»

Tina Cieslik: Monsieur Emmenegger, quel est votre rôle dans le processus d’aménagement pour l’extension du quartier Neugasse?
Michael Emmenegger: Je suis le mandataire externe en charge du développement de cette procédure d’aménagement. Je m’occupe plus particulièrement de la partie relative à la participation et à l’intégration des acteurs. J’interviens aussi comme modérateur dans le cadre des réunions. Mon équipe et moi-même avons défini la procédure participative et l’avons mise en œuvre en liaison avec l’équipe du projet. Nous avons préparé, organisé, animé, consigné dans des procès-verbaux et évalué les réunions. En collaboration avec l’équipe du projet, nous avons ensuite veillé à ce que les conclusions soient intégrées dans les études. Nous avons été une sorte de médiateur entre les mandants d’un côté, et les acteurs impliqués dans la procédure de l’autre. De ce point de vue, nous avons aussi joué un rôle de catalyseur, dans la mesure où nous avons induit une fusion progressive non seulement entre les accompagnateurs de la participation et l’équipe des concepteurs, mais aussi entre les disciplines.

Comment la procédure participative s’est-elle présentée concrètement?
En mars 2017, trois réunions publiques de grande envergure se sont succédées en l’espace de dix jours. 
Lors du premier atelier, nous avons recueilli les exigences pour l’extension du quartier sur le site de la Neugasse. Au cours de la première phase intermédiaire qui a suivi, nous avons évalué ces exigences et défini à partir de celles-ci quatre orientations d’aménagement. L’atelier suivant, appelé atelier de planification, a pu se dérouler à sa suite. Pour des raisons de capacité, celui-ci s’est tenu deux fois. Au cours de ces ateliers d’une journée, les participants ont imaginé des maquettes pour les quatre orientations d’aménagement.
Ils ont pu mettre en œuvre leurs visions à l’aide de modèles à l’échelle 1: 200. Lors de la phase inter­médiaire suivante, nous – c’est-à-dire les accompagnateurs de la participation avec l’équipe des concepteurs – avons analysé les conclusions de l’atelier. Puis l’équipe des concepteurs a élaboré à partir de celles-ci des scénarios de développement sous la forme de diagrammes, avant de synthétiser dans une bibliothèque les approches et les concepts présents dans les maquettes. En s’appuyant sur ces éléments, l’équipe des concepteurs a ensuite formulé ses premières propositions, que les participants ont pu affiner dans le cadre du troisième atelier. Nous nous sommes alors accordés cinq semaines pour développer des variantes à partir des concepts et des images. Celles-ci ont été au cœur des discussions du quatrième atelier qui s’est tenu en mai. Munis des conclusions de cet atelier, nous avons entamé un long processus de conception qui nous a conduit jusqu’en novembre 2017. L’accompagnement technique externe et les services municipaux y ont pris eux aussi une part active. Lors du cinquième atelier en novembre, nous avons soumis à une discussion publique la version provisoire du concept de développement urbanistique qui en a résulté. Le feedback a été injecté dans le concept, sur lequel reposent aujourd’hui le plan directeur des CFF pour la ville de Zurich et les obligations au titre du droit de la construction et de l’aménagement du territoire. 

D’un point de vue purement organisationnel : comment parvient-on à retranscrire dans un plan le savoir d’environ 200 personnes? 
On réunit tout le monde dans une pièce: les décideurs, ceux qui assument la responsabilité opérationnelle, et ceux qui souhaitent fournir une contribution. On divise ensuite cette assemblée en petites unités opérationnelles. Nous travaillons le plus souvent en groupes de huit à dix personnes réunies autour d’une table. Diverses tâches sont confiées à différents groupes. S’ils ne sont pas dirigés de façon rigoureuse et s’ils ne se «modèrent» pas d’eux-mêmes, un animateur s’installe à leur table pour les accompagner. Nous mélangeons les personnes de façon arbitraire le plus souvent, d’où l’importance en amont d’une analyse systématique des acteurs. De plus, il est nécessaire de s’inscrire pour participer à un atelier. Il s’agit ensuite de poser les bonnes questions : des questions auxquelles les participants puissent répondre, qui aient un sens pour eux et leur donnent envie de s’investir pour les traiter – et qui permettent bien entendu de contribuer à l’amélioration d’un produit. Notre méthode suppose que les personnes éprouvent un sentiment d’appartenance à un collectif, et qu’elles soient disposées à développer ensemble une vision. Il est important que des individus différents échangent ensemble sur un même thème, et que tous les avis et toutes les revendications soient sur un pied d’égalité. Ce sont les participants qui décident de la proposition qui sera retenue à l’unanimité. Ce sont eux aussi qui évaluent et hiérarchisent leurs conclusions, et dégagent les aspects particulièrement importants.

Les conclusions des différentes réunions sont analysées et consignées par nos soins dans un procès-verbal. À partir des contributions des divers sous-ensembles, nous élaborons progressivement une vision globale – qui se fonde uniquement sur les assertions des groupes de travail. Nous veillons à ce que les participants puissent voir à chaque étape ce qu’il advient de leur message. L’atelier suivant est aussi l’occasion de montrer ce que nous avons fait des conclusions. L’équipe des concepteurs explique comment ces éléments ont été développés sur un plan conceptuel, puis les discussions se poursuivent en groupes. La procédure d’aménagement du site Neugasse est assez particulière. Les trois rencontres publiques de grande envergure, à savoir les ateliers «recueillir», «créer» et «préciser», se sont en effet déroulées sur une période de dix jours seulement. L’élément de l’atelier de planification – c’est-à-dire la modélisation de la ville à proprement parler – a été pris en compte en tant que phase concrète de travail et de développement. Enfin, les participants ont intégré dans la maquette les exigences liées aux orientations d’aménagement. Les gens ont trouvé cela formidable – et nous aussi. Une autre particularité réside dans l’énergie déployée par les participants, et le niveau élevé avec lesquels tous ont argumenté, se sont investis, ont mené une réflexion critique sur la synthèse. 

Le défi est désormais de maintenir en vie ce processus participatif dynamique. 
Dans le cadre d’un aménagement classique, le travail succède à la phase de définition du concept et des objectifs, et il fait surtout intervenir les propriétaires du terrain et les services administratifs. Notre ambition, tout comme celle des CFF, est de laisser se dérouler ce processus relevant du droit de l’aménagement du territoire, tout en poursuivant parallèlement le débat – par exemple sur les intentions des professionnels, sur les possibilités offertes pour l’agencement et l’utilisation des extérieurs et des espaces publics, ou encore sur la gestion de l’intérêt général. Outre le concept de développement urbanistique, l’enjeu est aussi de fournir d’autres matériaux pour les concours de projets. Il s’agit également de pouvoir débattre en permanence sur les conclusions intermédiaires. L’idée de cette procédure n’est-elle pas en effet de créer d’emblée une base pour aménager l’espace de façon continue et, dans l’idéal, mettre en place des structures qui permettent aux personnes qui seront appelées à habiter et/ou travailler dans le quartier de s’organiser et d’échanger. Nous nous inscrivons ici totalement dans cette vision selon laquelle ceux qui s’associent aujourd’hui à l’aménagement des lieux pourraient être ceux qui y vivront et y travailleront demain.

Michael Emmenegger a étudié la géographie, l’histoire et la sociologie à l’Université de Bâle de 1987 à 1994. Aujourd’hui, il conseille des collectivités publiques et des structures privées dans le contexte du développement de l’espace social, conçoit et pilote des procédures participatives. Depuis 2007, il dirige son entreprise à Zurich.

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