Beschaffungspraxis unter Beobachtung
Gut zwei Jahre nach seiner Inkraftsetzung stellt sich die Frage, ob das neue Beschaffungsrecht in der Ausschreibung von öffentlichen Aufträgen gebührenden Niederschlag gefunden hat. Der Vergabemonitor von Bauenschweiz liefert nun erste Erkenntnisse dazu.
Seit Anfang 2021 gilt in der Schweiz ein neues Beschaffungsrecht. Von der vorangegangenen Totalrevision des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) und der konkretisierenden Verordnung (VöB) erwartete die Planungsbranche eine Abkehr vom Preis- zum Qualitätswettbewerb. So schlossen sich im Zuge des Revisionsprozesses zahlreiche Berufsverbände und -vereine – darunter der BSA, der BSLA, der FSU, der SIA, die suisse.ing, die CRB und der SE STV – in einer Allianz zusammen und erwirkten eine Stärkung der Qualitäts- und Nachhaltigkeitskriterien bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen. Nur schon dieses vermutlich einmalige Bündnis zeigt die Bedeutung des Gesetzes für die Planungsbranche.
Verdienst unter anderem dieses Engagements sind die Änderung des Zuschlagsartikels («Das vorteilhafteste Angebot erhält den Zuschlag»), die Erweiterung der gesetzlich genannten Zuschlagskriterien (z.B. «Nachhaltigkeit» oder «Plausibilität des Angebots»), die zwingende Prüfung von Angeboten mit ungewöhnlich niedrigem Gesamtpreis sowie die Möglichkeit zum Dialogverfahren bei intellektuellen Dienstleistungen.
Seit der Inkraftsetzung des neuen Beschaffungsrechts liegt es nun in den Händen der Beschaffungsstellen, das Gesetz als Stimulus für qualitätsvolle Beschaffungen anzuwenden. Ein starkes Zeichen in diese Richtung setzte die gleichzeitige Revision der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB), die die Vorgaben des Staatsvertragsrechts für Beschaffungen der Kantone, Gemeinden und anderer Träger kantonaler oder kommunaler Aufgaben umsetzt und eine daran orientierte Harmonisierung der Beschaffungsregeln im Binnenmarktbereich sicherstellt. Mittlerweile sind bis auf wenige Ausnahmen die meisten Kantone diesem Konkordat beigetreten oder befinden sich im Beitrittsverfahren.
Das neue Gesetz in der Praxis
Demzufolge sollten die Gesetzesänderungen unterdessen in der Vergabepraxis der Bundesämter, Kantone und Gemeinden bemerkbar sein. Von dieser Prämisse geht auch Bauenschweiz, der Dachverband der Schweizer Bauwirtschaft, aus und initiierte mit seinen Mitgliederverbänden ein Monitoring des öffentlichen Beschaffungswesens. Zusammen mit der IT- und Beratungsdienstleistungsfirma Politaris entwickelte der Verband eine digitale Plattform, die Beschaffungsdaten von Simap, dem Informationssystem über das öffentliche Beschaffungswesen, abgreift und in statistisch verwertbare Indikatoren umwandelt. Das Ziel ist eine quartalsweise Übersicht über die Entwicklungen im Beschaffungswesen.
So publizierte Bauenschweiz im November 2022 die erste Ausgabe des «Vergabemonitor der Schweizer Bauwirtschaft». Darin wurden im Wesentlichen die Entwicklungen in der Definition und Gewichtung der Zuschlagskriterien sowie bei der Festlegung der Verfahrensarten seit Inkraftsetzung des revidierten Bundesgesetzes analysiert. Für jeden der insgesamt zehn ausgewählten Indikatoren (je fünf Zuschlagskriterien und Verfahrensarten) entstand so eine aggregierte Auswertung der Ausschreibungen nach Branchenkategorie (Baugewerbe, Architektur und Ingenieurwesen) und politischer Ebene (Bund, Kantone und Gemeinden).
Analyse wider die Tücken des Föderalismus
Aufgrund der zuvor erwähnten unterschiedlichen beschaffungsrechtlichen Pflichten – für Beschaffungsstellen des Bundes sind das BöB und die VöB massgebend, für Kantone und Gemeinden die jeweilige kantonale Gesetzgebung beziehungsweise die IVöB – waren die Ergebnisse des ersten Vergabemonitors jedoch nur für Bundesbeschaffungen tatsächlich aussagekräftig. Für eine treffende Analyse der Entwicklungen in der Beschaffungspraxis der Kantone galt es dagegen, das zugrunde gelegte Datenmodell weiterzuentwickeln. Dafür waren die Simap-Daten nach Kantonen und in Bezug auf den individuellen Zeitpunkt des Inkrafttretens der IVöB aufzuschlüsseln. Ferner bestand die Absicht, eine Vergleichbarkeit zwischen den Branchenkategorien und politischen Ebenen herzustellen und eine Kenngrösse für die statistische Verlässlichkeit der Ergebnisse einzuführen.
Was auf den ersten Blick sehr theoretisch erscheint, wurde nun mit der zweiten Ausgabe des Vergabemonitors umgesetzt und soll in der Folge quartalsweise wiederholt werden. Der Monitor veranschaulicht mittels grafischer Darstellungen die Auswertung der Simap-Daten und liefert anhand exemplarischer Statistiken eine Trendanalyse in Bezug auf die beobachteten Indikatoren.
Die aktuelle Ausgabe des Vergabemonitors untersuchte (wie schon die erste) die Entwicklung
von je fünf Zuschlagskriterien und Vergabeverfahren, nämlich: qualitative Zuschlagskriterien, Nachhaltigkeitskriterien, die Kriterien «Innovation», «Plausibilität des Angebots» und «Verlässlichkeit des Preises», die Anwendung des Dialogverfahrens, des Projekt-, Ideen- und Gesamtleistungswettbewerbs sowie den Ausschluss von Varianten.
Aktuelle Erkenntnisse
Zusammengefasst deuten die Beobachtungen darauf hin, dass die Gesetzesrevision auf den unterschiedlichen politischen Ebenen Auswirkungen auf die Beschaffungspraxis haben könnte. Jedoch haben sich die anfänglich beobachteten und im Sinne eines Qualitätswettbewerbs positiven Trends bei den untersuchten Indikatoren zwischenzeitlich zu einem grossen Teil wieder abgeschwächt. Beispielsweise hat der Anteil qualitativer Zuschlagskriterien über alle öffentlichen Aufträge gesehen seit Inkrafttreten der Revision auf Bundesebene leicht zugenommen. Mittlerweile stagniert er aber je nach Branchenkategorie und politischer Ebene oder hat gar abgenommen.
Vergleichsweise unverständliche Entwicklungen zeigen sich beim Anteil an Nachhaltigkeitskriterien. So ist zwar auch hier in der Summe aller öffentlichen Aufträge eine positive Entwicklung festzustellen, mit Blick auf einzelne Branchenkategorien und politische Ebenen zeigen sich aber teilweise skurrile Trends. So hat beispielsweise der Anteil an Nachhaltigkeitskriterien bei Architekturaufträgen des Bundes unmittelbar nach der Revision von praktisch 0 % auf zwischenzeitlich über 40 % zugenommen, liegt heute aber wieder bei nur gut 20 %. Noch seltsamer scheint eine Beobachtung aus dem Kanton Aargau, wo Nachhaltigkeitskriterien aktuell gar eine weniger bedeutende Rolle spielen als noch im Jahr 2019 – also lange vor der Revision.
Ähnliche «Glockenkurven» zeigen auch die Entwicklungen beim Zuschlagskriterium «Innovation» und «Verlässlichkeit des Preises» sowie bei der Anwendung des Dialogverfahrens. Sie könnten unterschiedliche Ursachen haben und werden sich – wenn überhaupt – erst mit einer Fortführung der Beobachtung erklären lassen. Immerhin – und das ist ein positives Signal im Sinne des Qualitätswettbewerbs – kommt das Kriterium «Plausibilität des Angebots» seit Inkrafttreten der Revision über alle politischen Ebenen und Branchenkategorien vermehrt zur Anwendung.
Ein ebenfalls heterogenes Bild zeigt das Monitoring in Bezug auf die angewendeten Verfahren und Verfahrensgrundsätze. So wird beispielsweise auf allen politischen Ebenen vermehrt die neu auf Gesetzesstufe angehobene Möglichkeit zum Ausschluss von Unternehmervarianten genutzt. Im Gegensatz dazu kommen Projektwettbewerbe, nachdem für diese mit der Revision ebenfalls die gesetzlichen Bestimmungen geändert wurden, bei Architekturaufträgen tendenziell seltener zum Einsatz. Zeitgleich sind Ideen- und Gesamtleistungswettbewerbe – zumindest auf einzelnen politischen Ebenen – bei Ausschreibungen vermehrt anzutreffen. Es gilt jedoch anzumerken, dass die Modellqualität (d.h. die statistische Verlässlichkeit) in Bezug auf das Monitoring der einzelnen Wettbewerbsverfahren für die meisten ausgewerteten politischen Ebenen und Branchenkategorien erst wenig Aussagekraft zulässt.
Ausblick
Der Vergabemonitor der Schweizer Bauwirtschaft gibt – obschon die einzelnen Feststellungen nicht weiter erörtert werden – einen soliden Überblick über die Praxis im Schweizer Vergabewesen. Es wird interessant sein, die aktuell festgestellten Trends weiter zu beobachten und nach Erklärungen dafür zu suchen. Jedenfalls plant unser Verlag zusammen mit dem SIA (als Mitglied von Bauenschweiz) eine periodische Reihe, die die jeweils relevantesten Beobachtungen des Vergabemonitors zusammenfasst und kommentiert. Darüber hinaus werden wir einzelnen Beobachtungen nachgehen und sie mit ergänzenden Berichterstattungen vertiefen.
Vergabemonitor der Schweizer Bauwirtschaft
Das von Bauenschweiz und seinen Mitgliedsverbänden initiierte Monitoring misst die Umsetzung des Kulturwandels im Beschaffungswesen anhand einer zeitnahen und übergeordneten Analyse der Beschaffungsdaten von der Ausschreibeplattform simap.ch. Die Ergebnisse werden in regelmässig erscheinenden Berichten, dem «Vergabemonitor», publiziert.
Damit soll eine Diskussionsgrundlage geschaffen werden, um Beschaffungsstellen sowie Anbieterinnen und Anbieter für Veränderungen zu sensibilisieren.
