Combler la faille
Au cours de ces dernières années, les CFF ont acquis une précieuse expérience avec la requalification de leurs sites. Bilan: si les procédures habituellement mises en place ne sont pas toujours fructueuses dans le cadre de l’élaboration d’un projet, certaines approches élémentaires s’avèrent en revanche très efficaces.
L’évolution technologique des 30 dernières années en matière de logistique ferroviaire a radicalement diminué les besoins en espace des CFF. Compte tenu de ces évolutions, ils disposent aujourd’hui de bâtiments inoccupés et de terrains désaffectés dans toute la Suisse, dont une majorité très bien situés en centre-ville. Il est clair que l’aménagement de ces sites ferroviaires en quartiers d’habitation exige parfois des approches plus nuancées que la réalisation de constructions dans l’agglomération.
En tant qu’entreprise fédérale, les CFF avaient bénéficié à l’époque de conditions avantageuses pour acquérir ces terrains (lire «Faisons la ville ensemble») destinés à l’accueil d’infrastructures pour garantir les transports dans le pays. L’évolution des usages, à laquelle on assiste aujourd’hui, va de pair avec la responsabilité liée à une reconversion de qualité pour ces terrains désormais sans utilité pour le secteur ferroviaire. La société des CFF est le deuxième propriétaire foncier en Suisse après l’armée. En raison de la situation souvent centrale de ses sites, elle exerce une forte influence sur le développement urbain.
Même si tout projet se doit d’apporter une plus-value financière, les CFF ne s’attachent pas à maximiser des rendements avec la valorisation de ces terrains – et se distinguent en cela des promoteurs immobiliers. Des critères comme l’acceptation par la population, l’insertion dans l’environnement, la mixité sociale et fonctionnelle, la qualité des constructions et des espaces publics, l’aptitude à l’usage et/ou un concept de mobilité, tiennent une place tout aussi importante. Comment mettre en œuvre ces qualités et les préserver tout au long du processus? En Suisse, l’élaboration d’un projet demande, il est vrai, entre cinq et huit ans.
Une vue perspicace
L’expérience acquise par CFF Immobilier au cours de ces dernières années le montre: il n’y a pas de recette miracle pour le réaménagement de terrains. Par contre, il existe des outils dont l’efficacité n’est plus à démontrer. Les projets de Zurich, Lausanne et Bâle, qui sont présentés dans ce numéro, en fournissent d’excellents exemples. Même si ces dossiers présentaient plusieurs points communs comme une situation centrale dans la ville et le même souhait d’une mixité des usages, les responsables de projet ont opté pour des procédures différentes. Le choix repose ici sur une analyse approfondie du contexte général et des exigences futures pour ces quartiers, qui va bien au-delà de l’élaboration du projet à proprement parler. Combinées à un temps suffisant pour en tirer parti, ces investigations fournissent des outils essentiels pour la réussite d’un projet.
Un autre point décisif réside dans une communication transparente avec les acteurs, c’est-à-dire les autorités administratives, les bureaux d’études, toutes disciplines confondues, et les habitants – mais aussi dans la définition d’un langage commun. Le développement du quartier Neugasse à Zurich montre qu’il est possible de recueillir une quantité d’informations considérable dans le cadre d’un projet participatif. Mais cela n’a d’intérêt que si ces informations peuvent être intégrées dans des processus réglementés. Il est encore trop tôt pour évaluer si de tels objectifs ont été atteints avec le site de la Neugasse. À Zurich se profile une difficulté inhérente à cette forme de projet exigeante : la participation est facultative. Les conclusions d’un atelier participatif sont simplement représentatives d’un échantillon de points de vue, celui des personnes qui se sont impliquées au moment opportun, à défaut d’autres opinions. C’est naturellement la même chose lorsque les professionnels élaborent les projets. Des outils standardisés permettent toutefois une certaine neutralité.
Un autre obstacle concerne le contexte politique local : des élections (et la campagne électorale en amont), ainsi que les changements de stratégie et de personnes qui en résultent, peuvent compromettre la réalisation d’un projet.
Mind the gap
Se parler, assumer des responsabilités, déployer des processus transparents et compréhensibles : chacun sait que le succès d’un projet dépend étroitement des personnes qui se trouvent derrière, et cela en dépit d’un cadre légal et économique relativement rigide. Le thème du «performance gap» n’en demeure pas moins d’actualité. «Les processus complexes de l’élaboration d’un projet n’amènent pas toujours aux résultats escomptés. Loin de s’inscrire dans un déroulement linéaire, l’élaboration d’un projet subit l’influence de multiples facteurs», comme le constatait en 2015 le rapport définitif du projet de fonds national interdisciplinaire PNR 65 «Nouvelle qualité urbaine».2 Les interfaces jouent un rôle important, les frictions tout autant, comme cela figure aussi dans ce rapport: «Des avis divergents participent grandement à l’amélioration de la qualité d’un projet – selon le principe du contre-courant. (…) L’enjeu est d’appréhender le projet en tant que dessein collectif, non limité à un groupe professionnel.»
L’étude recommande en guise d’outil une analyse interdisciplinaire avec les habitants pour étayer le projet d’urbanisme et, se référant ici au projet de recherche de l’EPF «Ruptures urbaines, interventions locales»3, préconise «une succession créative de forums fermés (à savoir des instances décisionnelles formelles comme une commission des travaux par exemple) et ouverts (une séance du conseil ou une réunion participative par exemple) (…), qui n’ont pas l’obligation de suivre le processus linaire de l’élaboration du projet.» Cela correspond justement à l’approche exigeante retenue pour le site Neugasse à Zurich. Ainsi que l’indique le modérateur Michael Emmenegger, cette méthodologie ambitieuse convient tout particulièrement lorsque le projet s’inscrit dans un contexte sensible et que l’on n’est pas «confronté à une pénurie de ressources comme un manque de temps, d’argent et de personnel.»4
Fast food ou bircher müesli
Pour le réaménagement des terrains de la gare de marchandises Wolf à Bâle et de La Rasude à Lausanne, les responsables ont retenu une procédure plus conventionnelle. Les habitants ont été associés au projet, mais seulement après l’émergence d’une vision de développement urbain. Selon les CFF, la recette du succès réside non seulement dans une étroite collaboration avec les autorités administratives pour favoriser l’assise politique du projet, mais aussi et surtout dans un subtil dosage des ingrédients « planification », «participation» et «choix des disciplines représentées». À Bâle, Lausanne et Zurich, les résultats ne seront pas visibles avant 2020.
Notes
1. Daniel Friedli, «SBB veredeln ihren Immobilienschatz», NZZ am Sonntag, 24 juin 2018, p. 9
2. Comité de direction du Programme national de recherche «Nouvelle qualité urbaine» (PNR 65) (éditeur); Brigit Wehrli-Schindler, La qualité urbaine pour la ville et sa périphérie. Un guide visant à renforcer le développement territorial durable, Scheidegger & Spiess, Zurich 2015.
3. L’analyse est l’un des cinq projets qui composent le PNR 65 (lire TEC21, 45/2014).
4. Interview pour ce numéro, 3 avril 2018
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