Straff tran­si­to­ri­sch

Seit das Stimmvolk im Juni 2016 das revidierte Asylgesetz angenommen hat, entstehen bis im Jahr 2023 18 auf das Verfahren abgestimmte Bundesasylzentren (BAZ; vgl. Kasten unten). Bis zur Eröffnung dieser Neubauten, weiter genutzten oder sanierten Altbauten und Umnutzungen in Übergangslösungen mussten die Asylsuchenden oft für Befragungen von ihren Unterkünften in andere Städte reisen, wo Spezialisten wie Dolmetscher, Juristen, Dokumentenprüfende und Befragende arbeiten.

Da es für manche dieser Personen schwierig ist, sich bei Reisen innerhalb der Schweiz zurechtzufinden, kam es zu verpassten Terminen und Verzögerungen. In den neuen Zentren wird es neben Unterkünften auch Büros für die Verfahrensbeteiligten geben, was den Prozess deutlich beschleunigen soll. Dort, wo ab März 2019 die Neubauten mit Verwaltungstrakten noch nicht stehen, werden die Arbeitsplätze in Übergangslösungen sichergestellt.

Standpunkte und langwierige Prozesse

Nicht nur, weil die Bauaufgabe neu ist, sondern auch, weil die Vorstellungen je nach politischem Standpunkt unterschiedlich sind, gehen die Meinungen darüber, wie ein solches Zentrum auszusehen hat, auseinander. Was für die einen zu luxuriös ist, finden andere entwürdigend. Auch die Standorte, die eigentlich bereits Ende 2014 hätten feststehen sollen, sind umstritten. Obwohl sich Bund, Kantone und Gemeinden auf sechs Asylregionen geeinigt haben, verlief die Suche des Bundes nach Grundstücken harzig.

Daniel Bach vom Staatssekretariat für Migration (SEM) sieht es jedoch als normal an, dass es bei so vielen Bauprojekten zu Einsprachen kommt. Für das SEM war es deshalb immer klar, dass am 1. März 2019 teilweise noch mit befristeten und Übergangs­lösungen gearbeitet werden muss – es werden aber von insgesamt 5000 mindestens 4000 Plätze in Bundesasylzentren zur Verfügung stehen. In konservativen Gemeinden, wo der Bund in dieser Sache wenig politischen Rückhalt erhält, reiht sich ein Rekurs an den anderen.

Gemäss Daniel Bach soll sich das ändern, da der Bundesrat Ende 2017 die Standorte im Sachplan Asyl festgelegt hat. Mit dem neuen Asylgesetz erhält der Bund die Kompetenz, jene Bauten und Anlagen mit einem Plangenehmigungsverfahren zu bewilligen, die ihm zur Unterbringung Asylsuchender oder zur Durchführung von Asylverfahren dienen. Es gibt weiterhin die Möglichkeit, Ent­scheide vor dem Bundesverwaltungs- bzw. Bundesgericht anzufechten. Auch im Tessin führte der Bund 25 Machbarkeitsstudien durch, bis man den Standort Balerna/Novazzano fand (vgl. «An der Grenze»).

Daniel Bach betont, das SEM versuche wo immer möglich, bestehende Gebäude des Bundes zu nutzen. Doch auch das sei mitunter schwierig. Erfolgreich wurde in Kappelen BE und in Embrach ZH je ein Altbau umgebaut und ergänzt. Bei der Standortsuche und bei der Planung von Neubauten geht viel Geld durch Reibungsverluste aufgrund von Einsprachen und Rekursen verloren.

Es ist darum verständlich, dass seitens des SEM als Betreiber die Bauten zurückhaltend gestaltet sein sollen, um unter anderem ihren temporären Charakter zu manifestieren. Bund und Kantone umschreiben die neuen Zentren auf der Website des SEM pragmatisch: «Sie werden an ganzjährig und gut erreichbaren Standorten, in funktionalen Anlagen, mit angemessenem Bewegungsraum und unter Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit und Effizienz des Betriebs sowie einer angemessenen Verteilung innerhalb der jeweiligen Region geplant.»

Testbetrieb und BAZ im Trendquartier

Im Vergleich zu anderen Kantonen und Städten stellt der siebenjährige Planungs- und Bauprozess des BAZ in der Stadt Zürich auf dem Duttweilerareal eine Art «Optimalfall» dar – der Bau auf dem Grund der Stadt Zürich soll Ende 2019 fertig sein.¹ Die Baukosten bezahlt der Bund durch die Miete zurück. Das Zentrum soll dann während mindestens 15 und maximal 25 Jahren betrieben werden – hernach kann es zurückgebaut werden. Da sich das Quartier rasch entwickelt, ist das Areal eine wichtige Landreserve für künftige Generationen.

Die Lage vis-à-vis der Zürcher Hochschule der Künste, einer sich im Bau befindenden Primarschule und Hotels und Geschäftshäusern stellt unter den Standorten der BAZ eine Ausnahme dar – die anderen, ausser in Basel, befinden sich nicht in den Innenstädten. Das SEM betreibt einen Testbetrieb in Zürich und einen Pilot­betrieb in Boudry, um die beschleunigten Verfahren nach neuem Recht zu testen. Auch hier nimmt die Stadt Zürich im schwei­­zerischen Asylwesen seit Jahren eine aktive, gestaltende Rolle ein.

Im städtischen Asylzentrum Juch in Zürich Altstetten, einem der Testbetriebe, sind seit 2014 Migranten untergebracht. Die Gesprächs­räume für die Befragungen und die Büros der Spezialisten befinden sich nicht weit entfernt hinter der Zürcher Hochschule der Künste. Die Erkenntnisse der untersuchten Verfah­rens­abläufe mit Asylsuchenden und Spezialisten flossen in die Planung der Neubauten der BAZ mit ein.

Prozesshafte Annäherung statt starrer Vorgaben

Das Baubüro in situ beschäftigt sich seit rund zehn Jahren mit dem Thema Flüchtlingsunterkünfte (vgl. TEC21 7–8/2016). Bei der Planung des Zürcher BAZ am Duttweilerareal berücksichtigten die Architekten die Erfahrungen aus den Testbetrieben, die sich zum Beispiel in der Zimmeraufteilung, der geschickten Trennung von Gruppen oder den Esszimmer- und Schlafraumgrössen und den ihnen zugeordneten Nutzenden abbilden. Zu Beginn schlugen sie für das BAZ auf dem Duttweilerareal kein temporäres Gebäude, sondern einen Bau zur temporären Nutzung mit kleinen Studios vor. Falls es zukünftig weniger Flüchtlinge geben sollte (vgl. Kasten unten), wäre das ­Zentrum für studentisches Wohnen umnutzbar. Doch der Vorschlag wurde nicht bewilligt.

Das SEM war Ansprechpartner für konkrete bauliche Fragen. Dessen Auftrag für das neue BAZ an das Baubüro in situ war in seinen Grundzügen funk­tional ausgelegt – emotionale Elemente blieben eher sekundär. In zahlreichen Gesprächen entwickelten die Architekten mit dem SEM dann die detaillierte Aus­arbeitung. Wo möglich, haben sie die pragmatischen Vorgaben in den nötigen «menschlichen Massstab übersetzt» und dazu gestalterische Nischen genutzt, um Räume zu schaffen, die den Bedürfnissen Asylsuchender entgegenkommen.

Das Ausgangsprogramm umfasste Massenunterkünfte mit Sportduschen. «Oft sind es kleine Dinge wie eine zusätzliche Toilette oder die Farbe der Fassade, die einen Unterschied machen», sagt Pascal Angehrn vom Baubüro in situ. Die von den Architekten vorgeschlagenen bunten Oberflächen befand die Bauherrschaft als zu auffällig, und man einigte sich schliesslich auf gedämpfte Farben. Ein anderer Punkt war die Bauweise. Anstelle eines teuren Massivbaus schlugen die Architekten einen günstigeren und dazu wohnlicheren Holzmodulbau mit Stahlstruktur vor. Es dauerte eine Weile, um alle Beteiligten davon zu überzeugen. Inzwischen kommt die Wahl aufgrund der kurzen Bauzeit, die der Modulbau ermöglicht, allen entgegen.

Bereits im Vorfeld hatte das Baubüro bloss eineinhalb Monate Zeit für die Ausarbeitung des Bauprojekts. Dies machte es nötig, die Submissionen vor dem Urnengang auszuschreiben und die Arbeit schlimmstenfalls «à fonds perdu» abzuschreiben. Mit dem Entwurf liegen erste Erfahrungen zur architektonischen Aufgabe der BAZ vor. Zu minimalen Nutzflächen pro Person oder der Anzahl Toiletten gibt aber nach wie vor keine gesetzlichen Vorgaben. Im Wesentlichen steht es der Bauherrschaft frei, das Thema in jedem Kanton der Situation entsprechend zu interpretieren.

Die neue, dreiteilige Anlage in der Stadt Zürich besteht aus der zweigeschossigen Verwaltung mit ­Warte- und Besprechungsräumen und der Eingangszone an der Pfingstweidstrasse, dem dreigeschossigen Schlaf- und Wohntrakt sowie einem zweigeschossigen Ess- und Aufenthaltsbereich. Die vom Baubüro in situ vorgeschlagene hohe Erschliessungsfläche dient dazu, nach Bedarf Gruppen zu trennen und deren Aufeinandertreffen zu steuern.

In zahlreichen Gesprächen mit der Stadt gelang es den Architekten, die Zimmerbelegung zu verkleinern. Umgesetzt werden nun neben Familien- auch Sechserzimmer mit einer eigenen Toilette. Anstelle eines einzigen Esssaals wird es vier oder fünf kleinere geben, die auch als Jokerräume nutzbar sind. Ausserdem schaffen die Architekten mit einem öffentlichen Gemeinschaftsraum mit Internetzugang einen Ort, der die Begegnung von Asylsuchenden mit Quartierbewohnern ermöglicht. Das Studio Vulkan gestaltet die Umgebung mit Spielmöglichkeiten und Dachterrasse.

Der Vorteil dieser kurzen Planungzeit war die grosse Entscheidungsfreiheit, erzählt Pascal Angehrn. «Alles musste schnell gehen – das war auf Seiten der Bauherrschaft ungewöhnlich. Doch für uns ist das Alltag. Wir nehmen in Kauf, dass wir vielleicht die perfekte Sockelleiste nicht finden, wenn wir dafür ein Gemeinschaftszimmer durchsetzen können.»

Menschen und Verfahren

Dies wirft die Frage auf, was die Unterkünfte den Menschen in den ersten 140 Tagen, die sie in der Schweiz verbringen, bieten sollen – abgesehen von ganz grundsätzlichen Räumen für das Essen und Schlafen. Ein Ort, an den sie sich zurückziehen können, Zweier- oder Zwölferschlafräume? Eignen sich dafür neue Bauten oder den Bedürfnissen angepasste alte? Stadtanschluss oder im Gegenteil ­Abgeschiedenheit in der Natur? Ein Zentrum am Rand eines Flughafens? Auf all diese Fragen gibt es, je nach Herkunft der Migranten, unterschiedliche Antworten. Vermutlich sind sie für die Betroffenen selbst gar nicht so wichtig, denn was auf diese ersten Tagen folgt, ist in jedem Fall von grösserer Tragweite.

Wenn die meisten Asylsuchenden von dem zeitlich komprimierten Verfahren profitieren, so könnte weniger manchmal auch mehr sein: Dass es in der Vergangenheit unterkunftsmässig auch einfacher und günstiger ging, zeigen zum Beispiel die Baracken des erwähnten Zentrums Juch in Zürich ­Altstetten. Der Ort inmitten des städtischen Gefüges zwischen Autobahn und Schrebergärten, wo im Testbetrieb alleinstehende Asylsuchende in Zweierzimmern wohnen, funktioniert betrieblich bestens, sagt Daniel Bach. Nur müssen die Baracken in naher Zukunft dem neuen Eishockeysta­dion weichen. Eine weitere Nutzung wäre ohnehin nicht ­infrage gekommen, weil die Bauten nicht mehr den heutigen Brandschutz-, Akustik- und Energie­standards entsprechen.

Auf der anderen Seite stehen die Kosten für die baulichen Anpassungen der BAZ mit einem Kostendach von insgesamt 583 Mio. Franken sowie hohen Beträgen für Rekurse, Gerichtsverfahren, Anwaltskosten und Machbarkeitsstudien, dazu im Vorfeld die intensive Suche nach den Orten. Da die Zentren eigentlich längst beschlossene Sache sind, fragt man sich umso mehr, was diese retardierenden Mechanismen antreibt und ob hinter den wirtschaftlichen und baurechtlichen ­Argumenten nicht in Wirklichkeit eine Debatte über die Asylthematik ausgetragen wird.

Wenn auch das neue Verfahren vielen Migranten zugutekommt, so ist es ihnen vermutlich nicht so wichtig, ob sie in neuen richtlinien- und regelkonformen Zentren oder in alten Baracken wohnen – solange sie nicht in unterirdischen Militärbunkern hausen müssen. Die Umstände, die das Asylwesen so teuer machen, hängen unter anderem auch mit unseren eigenen Ansprüchen, der engen Entscheidungskompetenz des Bundes, den Baugesetzen und den unterschiedlichen politischen Sichtweisen der Schweizer zusammen – und nicht mit den Ansprüchen der ­Asylsuchenden. Dass der Bund hier nur bedingt Hand zu Lösungen bieten kann, ist naheliegend, handelt es sich doch weitgehend um ein gesellschaftliches Problem und nicht um eine komplizierte Bauaufgabe.

Die Bauten des Zentrums Juch verweisen aber auch auf ­die humanitäre Seite: Sie entstanden, um in den 1950er-Jahren Saisoniers aus Italien zu beherbergen. Damals bemerkte Max Frisch: «Wir riefen Arbeitskräfte, und es sind Menschen gekommen.» Auch wenn Asylsuchende nur bedingt arbeiten dürfen, so werden die meisten unter den rund 6500, die zurzeit jährlich aufgenommen werden, und insbesondere ihre Kinder es eines Tages tun. Sie wurden auch nicht direkt gerufen – aber zu den globalen Zusammenhängen, die zu Krieg und Armut führen, trägt auch die Schweiz ihren Teil bei. Mit der Unterzeichnung der Genfer Flüchtlingskonvention und den Zusatzprotokollen sind wir verpflichtet, Menschen auf der Flucht unter gewissen Bedingungen Asyl zu gewähren. Es handelt sich hierbei also keineswegs um eine entgegenkommende Geste unseres Landes.

Anmerkung

1. Das Bauvorhaben wurde von allen Stadtkreisen angenommen. Am höchsten war die Zustimmung im Wahlkreis des BAZ.

Die Schweiz als Asylland

Weltweit sind 65.6 Millionen Menschen auf der Flucht vor Krieg und Verfolgung, gemäss amnesty international so viel wie seit dem Zweiten Weltkrieg nicht mehr. Rund zwei Drittel finden Zuflucht in ­einer anderen Region ihres Landes. Die meisten anderen ziehen in ein Nachbarland weiter. Gemäss SEM wurden 2016 in Europa 1.3 Millionen Asylgesuche gestellt. Die Anzahl der in der Schweiz registrierten sinkt seit 2015, als 40 000 Gesuche gestellt wurden. Im Jahr 2017 beantragten noch rund 18 000 Personen Asyl. Von ihnen konnten 6580 in der Schweiz bleiben. Im Folgejahr waren es nochmals 3000 Gesuche weniger.

Die rückläufigen Zahlen sind auf die Schliessung der Balkanroute zurückzuführen. Gleichzeitig ist die Schweiz nicht primäres Ziel der Menschen, die nach Westeuropa flüchten. Gemäss amnesty international spielt die Unattraktivität unseres Landes als Zielland eine Rolle. Das sei vor allem auf die restrik­tive Politik des Staatssekretariats für Migration (SEM) zurückzuführen. Dieser Sachverhalt der letzten Jahre führt zu grossen Überkapazitäten der Zentren – 2017 waren kaum mehr als die Hälfte der Betten belegt. Der Abnahme der Gesuche steht entgegen, dass es seit Jahrzehnten Schwankungen gibt; die internationale Lage ändert sich laufend. Dieser Tatsache begegnet der Bund, indem er von jährlich 15 000 bis 29 000 Gesuchen ausgeht.

Verfahren und ­Regionen

Ab März 2019 kommt das beschleunigte Asylverfahren zur Anwendung, das seit 2014 erprobt und 2016 vom Stimmvolk angenommen wurde. Es zielt auf eine Abwicklung der Anträge in Bundesasylzentren innerhalb von 140 Tagen. Durch die räumliche Bündelung der am Verfahren Beteiligten ist die Wartezeit der Asylsuchenden kürzer als bisher und ihre Begleitung durch Rechtsberater und Dolmetscher gewährleistet. Diese Beschleunigung gelingt bei etwa 60 % aller Antragstellenden. Von diesen 60 % werden etwa 40 % weggewiesen, die restlichen 20 % können bleiben. Alle anderen, deren Asylanträge nicht innerhalb von 140 Tagen entschieden werden können, müssen wie bisher in kantonale Asylzentren umziehen, wo ihre Verfahren nach maximal einem Jahr zum Abschluss kommen sollen.

Bereits 2014 einigten sich Bund, Kantone und Gemeinden auf sechs festgelegte «Asylregionen», in denen je bis zu vier BAZ betrieben werden – entweder mit oder ohne Verfahrensfunktion (Letztere für Personen, die ausgewiesen werden). In den BAZ mit Verfahrensfunktion sollen sich bis zu 350 Schlafplätze befinden, in denen ohne bis zu 250. Die Asylregion Zürich wird über drei BAZ verfügen (Duttweilerareal, Embrach und Rümlang – Letzteres ohne Verfahrensfunktion). Insgesamt sollen dem Bund landesweit 5000 Unterbringungsplätze zur Verfügung stehen. Diese Zahl entlastet die Kantone und wird bei der Zuweisung von Asylsuchenden auf die Kantone berücksichtigt.
(Danielle Fischer / Hella Schindel)

Bundesasylzentrum Duttwilerareal

Bauherrschaft
Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL), Bern

Architektur
Baubüro in situ, Zürich

Tragwerk
Gruner, Zürich

Bauphysik
Kuster + Partner, Zürich

Statik
Holzbau Josef Kolb, Romanshorn

HLKS
Olos, Baar

Fertigstellung (geplant)
Ende 2019

Baukosten (geplant)
24.5 Mio. Fr.